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绩效审计比较
绩效审计引自英国国家审计署的解释，绩效审计有两个主要目标：
一、是对主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性向议会提出独立的资料、保证和建议；
二、确定提高效益的途径，帮助被审计机构采取必要的措施改进控制系统。
据此，笔者理解绩效审计其定义就是：要达到绩效审计目标的审计工作就是绩效审计。
因此，绩效审计必须围绕三要素进行。这三个要素是：经济性、效率性和效益性。
经济性就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本（其实是要少支出）。
效率性是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系，即一定的投人所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入（其实是支出合理）。
效益性是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。商品、服务或其结果在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果（其实是要求支出得当、支出有价值，而且是高价值）。
实际上，经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分。因此，绩效审计的绩效检查，必须将这几方面综合一起进行查察、考虑。
比如对某医院一座大楼进行绩效审计时应查察：
一、经济性——根据合同、投标以及项目控制程序确定医院及其附属设施是否根据要求，按规定时间并用最低的成本或在经批准的费用范围内建成；
二、效率性——病房、病床、手术室和设备的使用、医疗和行政管理人员的配备及服务的完善性，维护、管理和资源分配系统等；
三、效益性——查察建成后的效果，如病人排队候诊现象有否减少？手术实施的次数有否增加？诊断和治愈的比例提高多少？以及市民健康和生活质量最终提高多少？死亡率降低了多少？等等。
绩效审计是国际内部审计师协会在1978年制订《内部审计标准》之后，正式向世界各国的审计机构和审计专业人士推行的。但在此之前，许多国家都早巳实行了。由于绩效审计有着与传统财务审计明显不同的效果，纷纷引起许多国家竟相效尤，所以国际内部审计师协会才总结各国的做法和经验，制订统一的标准予以推广。
在政府内实行绩效审计的第一个国家是北欧资源少福利多的瑞典，她在1970年已经实行。
美国是在1972年由美国审计署发表《审计黄皮书》，提出其三项审计目的，而其中第二项是：管理工作的经济性和效率性。从而正式开展绩效审计，目前已占其总审计量的85％，其余15％仍属传统的财务审计。
加拿大是除美国之外，第一个采用绩效审计的美洲国家，除了邻近美国影响之外，由于她是一个高社会福利国家使其必须尽量节省资源、善用资源。
新西兰则在1975年开始绩效审计。
荷兰在1976年才开始。
由于中国恢复独立审计工作规范化的时间较迟，基本上仍处于财务审计的传统审计阶段。不过，中e799bee5baa6e79fa5e98193e58685e5aeb9338国于1994年8月31日通过《审计法》，并于1995年1月开始实行。该法规定：审计机关必须根据法律，通过审计来监督收入与支出的正确性、合法性和效益性。意味着推行效益审计（即绩效审计）的开始，人世后，更急于推行，追上世界潮流，靠拢国际审计的做法，国家审计署曾作宣传推广，8月初和深圳市审计局、深圳市内部审计协会一连两期大型培训班培训学员，正说明了正在落实有关措施。
绩效审计，在香港称为衡工量值式审计，早在六十年代末已有试行，摸索经验。直到1998年2月10日香港审计署提交临时立法会一份“衡工量值式审计”文件，才正式在政府部门中开始，近年已取得显著效果，引起了市民、特首以及政府部门的关注和回应，并积极改进。如揭露政府物料处积压可用百年物资后有关部门马上行动，积极拍卖，受到市民称赞。
就我国而言，经济效益审计是80年代末的提法，到90年代绩效审计的概念较多运用起来。实际上既是我国审计与国际接轨的需要，也是我国由以企业效益审计为主扩大到行政事业单位领域。 绩效型审计的术语使用问题，1986年4月在悉尼召开了最高审计机关第十二届国际会议，“绩效审计”列入了正式议题。会议建议以“绩效审计”这一术语统一各种有关绩效型审计的名称，并在最后会议文件《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中正式使用了“绩效审计”这个叫法。因此就国家审计机关而言，开展的主要是对政府部门和公营企业的审计，因此采用绩效审计术语是国际上较为通行的叫法。如果研究中西方绩效审计区别，有以下五点：（一）审计范围比较。 西方国家审计机构开展绩效审计是迫于外界压力和自身生存发展需要，而我国是法律直接赋予审机机构这种权力。所以，我国更侧重于国有企业的经济效益审计。理论研究也一样，对行政单位的绩效审计无论从实践还是理论上都只是刚刚起步。西方国家强调一事一审，满足议会需要，我国则侧重宏观绩效审计，强调要满足政府对宏观调控的需要。（二）审计标准比较。 西方国家政府绩效审计发展亦较为完善，大都制定有详细绩效审计准则或指南。美国会计总署的出版物《政府组织、项目和职能部门审计准则》1981年修订本中，制定了七条公共部门绩效审计测试与评估准则，对难以量化的标准，建立了“优先实践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。澳大利亚制定有详细的绩效标准，包括工作绩效、生产率、使用率、设备和职工允许空闲的时间等标准。而我国除《审计法》中提到效益审计概念外，审计署关于绩效审计的系统规定还在研制中。（三）审计方法与手段比较。 西方国家在绩效审计中十分重视质量分析方法及决策模型研究，广泛利用各方面专家的工作。审计手段上电子计算机的运用十分普遍，不仅对电子计算机系统本身进行审计，也将计算机运用于审计计划、管理、计算、审计数据库等方面。而我国以计算机技术为中心的金审工程目前正在建设之中。实践应用中仍大量采用传统方法如统计分析法、比较法、因素分析法、图表法和分析性复核等方法进行绩效审计，电子计算机主要用来归集数据，审计软件包很少。中外的绩效审计仍是一个手工化的劳动密集型过程，审计自动化都是当务之急。 （四）审计人员结构比较。 西方国家在绩效审计的发展过程中大都形成了多元化的审计人员结构，其中最为e69da5e887aae799bee5baa6e997aee7ad94333典型的就是美国。美国审计总署有工作人员5 200人左右，其中除约2500人的会计师外还有约1 500人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。而我国审计人员主要是“财会型”人员。现在大部分的审计机构人拥有一定数量的审计、财务和会计人才，而其他的工程、经济类专业人才很少，甚至没有这类人才。（五）我国绩效审计是先由政府审计推动，并且与政府要求紧密结合在一起，内部审计与民间审计中的绩效审计几乎是一片空白。而西方，绩效审计则首先由内部审计中产生，其后被民间审计、政府审计借鉴，并在政府审计中得到广泛的发展。所以，我国政府绩效审计的发展更加任重而道远。可以阅读《我国政府绩效审计发展历程研究》一文
（一）存在问题。相对于西方国家绩效审计发展史，我国绩效审计起步较晚。在1991年全国审计工作会议上首次提出“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸”，这也是我国部门首次提出绩效审计的概念。从二十多年的探索和开展来看，我国绩效审计发展还存在诸多的问题。
对绩效审计的认识不到位。包括在内、审计界自身以及社会各方对绩效审计的认识存在着较大的偏差。有人认为绩效的评价应当由单位的业务主管部门或相关专业技术部门来评价，有人认为当前审计的重点还是在真实性和合法性上，甚至有人认为审计是e799bee5baa6e79fa5e98193e58685e5aeb9335依法审计，就是审计事项是不是违法，不违法就不应该做什么绩效评价等等；
2.绩效审计的独立性体现不够。绩效审计要充分评价资金的效益性、效率性和效果性，但我国的绩效审计往往不能站在独立超越的立场上，对上述内容的阐述不够全面和深入，从而影响了审计的独立性，进而制约了绩效审计的开展；
3.审计转型发展不快。当前审计仍处在财政财务收支的真实性、合法性，处于查错防弊、发挥“免疫功能”的阶段上，绩效审计很难短时间成为主流；
4.我国法律法规体系不健全，执法水平有待改进。法律监督不够给力，政务公开不够透明，真正适用于绩效审计的准则尚未建立，取得立法支持是目前我国开展绩效审计的当务之急；
5.的法制理念和审计观念存在不足。对经济管理在很多方面仍停留在计划经济的“统一要求，令行禁止”的指导思想上，比较重视政策执行过程控制和对财经法规的遵守，不太重视绩效的管理和认责，同时，审计机关更多强调的是过程控制，坚持查错防弊，处理处罚，强调自己的执法，从而深陷在合法合规性审计上。
另外，财政预算的科学性、法制化和透明度不高，绩效审计评价指标体系的建立完善，审计人员综合素质的提高，以及现代信息化技术的运用等等，都从不同的方面制约了我国绩效审计的发展。
关键词」 政府财务管理系统 绩效审计制度 预算制度
一、引言 :淘金者论文范文是你生活，学习的好助手
政府财务管理系统是一个政治的开放系统。政府依据纳税人的需求与支持，通过政治系统形成政策，依据政策规划施政计划，尔后根据施政计划编制预算并据以实施，这是系统的投入；其后达成施政目标并满足纳税人的需求，这是系统的产出。该过程结束后，政府尚需依据纳税人对施政的满意程度及目标达成程度，检讨并修正其政策。上述过程中，公民纳税以维持政府施政所需，政府执行施政计划与预算，其结果是否符合经济性、效率性与效益性？公共服务产出的质量如何？亦即其预算与计划执行的绩效如何？这均需经过具有审计专业能力与超然独立地位的审计机关的监督和评价，这种监督与评价制度即为绩效审计，换言之，绩效审计在政府财务管理系统中肩负着信息反馈的功能。 淘金者论文范文中心
自DavidOsborne和TedGaebler提出“新政府运动”以来，公共部门的管理开始强调成果导向、弹性授权与责任制，政府审计的重点由传统的财务审计转向绩效审计。目前，世界上许多国家都已开展绩效审计。2004年7月，具有83年历史的美国GeneralAccountingOffice，更名为GovernmentAc countabilityOffice，这是该组织近年来工作内容转变的结果，也充分表明了绩效审计将成为其未来工作的重心。
我国开展政府审计已有20余年，成果颇丰，但绩效审计仍处于试点阶段。近年来，社会经济环境变化迅速，政府政务公开及其施政绩效备受社会各界关注，推行绩效审计已是现实所需。健全的绩效审计制度是提升审计质量、实现审计目标的必要保障。因此，本文比较、分析英国、美国以及我国绩效审计制度的变迁与特征，进而对我国现行制度体系的完善提出相关建议，以期能为推进我国绩效审计的开展提供理论支持。
二、英、美绩效审计制度的变迁 :淘金者论文范文是你生活，学习的好助手
（一）英国绩效审计制度的变迁
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英国近代审计制度始于十九世纪的行政机关变革。1866年颁布的《国库及审计部门法》（ExchequerandAuditDepartmentAct）中首次建立了公共支出问责制度。议会授权支出，行政机关将支出纪录与账簿送请审计长审核，审计长审校并撰写审计报告提交议会。该法案规定审计长及其下属必须审核政府机关的每一笔交易。随着政府职能的扩张和公共支出的膨胀，尤其是一次大战后，这种审计方法变得不现实，因此英国于1921年修正了《国库及审计部门法》，规定各政府机关应建立内部控制制度并自行管理各项收支，审计长仅需对相关的交易事项实施抽样审计，并向议会报告政府的支出是否符合议会的要求。
20世纪60年代，议会及学界要求改革审计制度以适应政府角色的改变，特别是赋予审计长超然独立地位。1983年《国家审计法》明确提出建立国家审计署（NationalAuditOffice，NAO）。NAO隶属议会下院，其主要职责一是依《国库及审计部门法》对政府机关财务报表进行审计与鉴证，即财务审计；二是依《国家审计法》对各机关使用公有财物及政府经费作出经济性、效率性及效益性检查与评估，即绩效审计。
NAO执行绩效审计的选案标准主要考虑金额数量、是否已显现绩效不佳迹象、议会及民众关心的程度等。每年由下属业务部门提出百件左右的方案，审计长择要选出其中的五十件左右作为该年度执行绩效审计的标的。
NAO的审计报告分两阶段提出，一是先导性研究报告，先导性研究的目的在于确定是否需要实施全面绩效审计，若经评估认为需要审计，则需进一步规划审计重点及方向。二是全面审计后的正式报告。在e799bee5baa6e997aee7ad94e58685e5aeb9336执行绩效审计时，NAO的审计人员随时与被审单位的相关人员保持合作关系，听取对方意见。审计完毕先将审计结果的初稿送被审单位征求意见，作为撰写正式报告的参考。由于与被审单位事前及事中的充分合作，故报告提出后，受审单位对报告所提内容的接受程度较高。NAO的职责仅限于向议会提交审计报告，后续的追踪查证工作，则由各行政部门自行负责。NAO跟踪审核改进措施的落实情况，并向下议院公共账目委员会报告结果。（二）美国绩效审计制度的变迁
美国的财政监督制度深受英国议会对政府财政控制观念的影响。直至宪法（1787年）颁布前，政府审计事务皆由议会办理。1789年美国国会立法成立财政部，由其执行政府的财政监督权。财政部长口头或书面向国会参众两院提交审计报告，依国会指示履行职责。一次大战后，国会为提高联邦政府的财政管理效能，于1921年制定《预算与会计法》（TheBudgetandAccountingAct），成立审计总署（GeneralAccountingOffice，GAO），直属国会，自此财政部的会计检查职权划归GAO.在美国三权分立的体制下，GAO大大增强了国会制衡行政部门的能力，这也是美国审计制度的重要特点之一。
二次大战前，GAO协助国会监督行政机关的支出情况，主要工作是审核各机关送审的凭单。在约翰·R·摩卡尔（JohnR，McCarl）担任审计长时，曾实施部分付款凭证的事前鉴证制度，但随着支出凭单大量增加，审计工作负荷过度。1950年颁布《预算与会计程序法》（TheBudgetandAccountingProce duresAct）时，放弃凭单的鉴证手续，废止事前审计制度。 ,淘金者
1981年6月，鲍歇尔（CharlesA.Browsher）就任美国审计长，将GAO的工作目标定位于：①向国会提供更具时效性的数据；②促进GAO与国会间的沟通与联系；③加强对国防预算的审计；④强化GAO核查各联邦政府机构计算机信息系统的能力；⑤加强GAO员工的职业道德教育。在鲍氏的任期中，GAO两度增修政府审计准则，建立起有效的GAO与国会间的沟通制度，并将各机关年度决算的审计交由公开执业的会计师鉴证，GAO则将其工作重点转移到政府绩效审计，审计范围涉及财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老龄化、波斯湾战争中武器的使用效率、改善全国医疗健康计划、全球化的挑战等。鲍氏的不懈努力将GAO推上了世界绩效审计的领袖地位。
GAO是国会四大辅助机构之一，审计任务70%以上来自国会，依据美国政府审计准则的规定，超然独立地行使其职权。与NAO类似，审计结束后，在提交正式审计报告前，GAO先将审计报告草案送受审单位征求意见，经过双方充分沟通后，再向国会提交正式的审核报告，并在正式审计报告中列明受审单位的意见，供报告使用者评断参考。GAO每年向国会提交各类审计报告多达1300多份，除少部分涉及国防机密的外，民众均可索取审计报告。审计信息的公开使审计结果得到各方的重视，这对审计功能的提升尤有帮助。
三、我国绩效审计制度的变迁
与英美两国相比，我国开展绩效审计的时间较短，大致可分为三个阶段。 淘金者.taojz.com
第一阶段，20世纪80年。该阶段，国家审计机关积极开展绩效审计（经济效益审计）的理论研究和试点工作，提出从财务审计入手，落脚到经济效益的观点。据1984年审计资料记载，当时，全国有22个省、市、自治区的270个县以上审计局，对1263个部门和被审计单位进行了试审，试审中充分考虑了经济效益问题。
第二阶段，20世纪90年代。1991年初，全国审计工作会议要求各级审计机关都要确定一批大中型企业进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作出适当的审计评价，推动经济效益的提高。该阶段，审计机关一方面继续实施以国有企业为主要对象的微观经济效益审计试点，另一方面，也开展了一些带有宏观经济效益审计性质的审计工作，例如全国审计机关同时开展了建设项目开工前审计，共审计20000多个项目，总投资额达105815亿元，审计后对716个不具备开工条件的项目提出了意见，压缩项目总投资达1285亿元。
第三阶段，本世纪至今。本世纪以来，我国的社会经济环境发生了重大变化。经济的快速发展导致了财政支出迅速膨胀，政府政务公开，提升国家竞争力等等均成为我国全面开展绩效审计的驱动力。2001年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计和农村电网审计、2002年组织的重点机场审计，以及2002年深圳市审计局组织的对12家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况的审计等均是在此背景下实施。2003年7月，审计署制定《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，明确提出财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。
我国的绩效审计带有明显的本土特征。首先，《审计法》及相关法律条文关于“真实、合法、效益”的规定，将绩效审计与财务审计揉合在一起，审计工作主要以查处和揭露国有企业严重损失浪费和国有资产流失为目的和内容。其次，审计对象主要是国有企业，属微观经济领域的效益审计，并较多地集中在对其财务成果的分析上，对其经济活动评价的深度和广度不够。第三，绩效审计主要由企业内部审计机构进行，国家审计机关尽管试验性地实施了一些绩效审计，但数量较少。第四，事后审计多，事前审计尚不多见，事中审计，即对经济活动过程中的控制和调节也比较少。第五，尽管我国施行绩效审计已初见成效，但是，及至今日，我国的绩效审计制度体系尚不健全，如尚无类似于美国《绩效成果法》的全国性法律及相关制度，现行的《审计法》、《预算法》及其实施条例也均未涉及该主题。绩效审计制度体系的不健全已成为我国全面开展绩效审计工作，提升审计质量的瓶颈。
四、完善我国绩效审计制度体系的建议
绩效审计制度是审计机关执行审计业务的规范，涉及《审计法》、《预算法》及其施行细则、各项工作指南、审计准则等。经由对各国绩效审计制度的比较，结合我国当前开展绩效审计中出现的问题，考虑近年来审计署关于绩效审计的重要举措，提出如下建议：
（一）修订《审计法》及其实施细则
我国现行的《审计法》颁布迄今已届十年，《审计法》及其实施细则均未明确提及绩效审计。然而，由于政治与社会环境的变迁，现行的《审计法》已无法充分适应当前审计业务的需求，修订《审计法》及相关的配套法令已成为必然，因此建议：第一，将绩效审计的概念、审计内容及程序等引入《审计法》；第二，为便于监督政府新兴计划，若修法缓不济急，则可先修订《审计法》实施细则，在不违背母法规定的前提下，先就绩效审计程序与结果的处理制订完整的配套措施。
（二）制定绩效审计准则及工作指南
准则是一种权威性的规范，用于确保审计质量、职业道德水平以及审计专业技术，使审计机关提交的审计报告能够获得社会公众的信赖与重视。推行绩效审计成功的国家均制定了绩效审计准则，如美国政府审计准则（俗称YellowBook黄皮书）的第六章为绩效审计工作准则，第七章为绩效审计报告准则。加拿大的《绩效审计工作指南》共包括四部分：第一部分介绍了绩效审计的内涵，第二部分说明绩效审计的基本特性，第三部分是绩效审计的工作规范，第四部分介绍审计长公署绩效审计质量管理系统的各项重要功能。我国目前尚无绩效审计准则及工作指南，因此建议：第一，从速制订并实施绩效审计准则，系统化、规范化、具体化绩效审计的工作依据和流程；第二，汇编绩效审计案例，作为审计人员办理绩效审计的参考，以利于经验承传。 文章来源:淘金者论文范文中心
（三）统一年度预算编制与绩效审计评价口径 文章来源:淘金者论文范文中心
预算是政府施政的财务计划，预算的编制应满足绩效评估的需要。我国《预算法》尚未引入绩效预算观念，各级政府编制的年度预算普遍存在施政计划目标不明确、缺乏绩效衡量指标与方法等问题，无法评估预算执行结果是否达成预期效益，因此建议：修订《预算法》，将绩效预算观念引入《预算法》。
（四）建立决算审计报告与行政机关奖惩关联机制
决算审计报告是预算与计划执行结果的评价报告，是政府整体财务系统中的反馈信息。当前我国的决算审计报告并未与行政机关奖惩机制相关联，决算审计报告中所揭露的各项审计意见普遍未受到行政机关的重视，同一问题重复发生，因此建议：修订各级政府预算编制与执行要点，将上年度预算执行绩效列为次年度预算分配额度的重要参考依据。
（五）健全行政部门绩效评估制度及评估指标
犹如公司必须对股东负责，政府也必须对纳税人负责，善尽公共资源管理与运用的职责。美国1993年的《政府绩效成果法》规定，各机关提交预算管理部门的年度绩效计划应包括如下内容：①计划绩效目标；②用客观、可量化与可评估的方式表达目标；③简要说明达成目标所需的工作过程、技术、资本、人力、信息等资源；④建立绩效指标；⑤确定计划成果与目标的对照基础；⑥说明所采用的效益评估方法。目前，我国行政机关尚未建立较为完善的绩效评估制度，因此建议：第一，参照美国的做法制定绩效成果法，健全绩效评估制度；第二，由权力部门推进落实绩效评估制度，以获得行政机关的积极参与支持；第三，各行政机关绩效评估结果列入年度决算报告，以配合立法机关监督施政的需要。 文章来源:淘金者论文范文中心
（六）提高绩效审计信息的公开性和时效性
审计机关对外提交的审计报告，在时效上均有滞后性，这削弱了审计报告的参考价值，因此建议：第一，就社会各界或纳税人所关心的议题而开展的项目调查，若不涉及国家机密或商业秘密，应适时予以公开；第二，设置审计机关发言人，选择适当信息，适时对外公开；第三，精选年度绩效审计案例，通过审计网站，对外公开。
（七）构建专业咨询机制
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由于审计职能的变迁，许多先进国家的政府审计人员由过去传统的auditors的角色，演变为评估人员（evaluators）。美国自上世纪七十年代开始逐渐走向政策评估的时代，评估联邦政府的计划是否符合经济、效率与效益原则。我国的政府审计工作亦逐渐朝此方向发展，因此审计人员除必须具备基本的会计、审计等专业知识外，尚须具备其它自然与社会学科的专业知识，诸如公共管理学、企业管理学、经济学、公共政策、信息管理、法律、土木、建筑等，同时对于政府施政必须要有深刻的了解，只有这样才能胜任公共政策分析与评估政府计划执行绩效的职能。目前审计机关因受相关制度的制约，用人渠道受限，审计人员专业知识范围过于狭隘，因此建议：审计机关可参照加拿大政府的做法，建立“审计咨询委员会”（AuditAdvisoryCommittee），提供专业与技术咨询，委员们可来自审计署及社会各界，均应是其所属领域的领导者或知名专家。
（八）维护审计机关的超然独立性
审计机关的核心价值主要在于其超然独立的立场与专业能力。由于政治、经济、文化等的差异，审计机关在各国的地位并不相同。英国、美国属于立法型，法国属于司法型，德国和日本则属于独立型。我国国家审计署隶属于国务院，属于行政型，独立性较弱，审计机关开展工作从某种意义上说是政府的“内部审计”。审计机关负责审计本级预算执行情况，而预算执行中存在的许多问题往往与政府相关，更何况审计机关的经费就源于本级财政，因此建议：第一，通过人大立法，为审计机关独立开展审计工作提供法律支持；第二，审计机关的经费由人大核定，不受政府预算的控制。
主要参考文献： 淘金者论文范文中心
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